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　　黨的二十屆三中全會(huì)在《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》中提出“法治是中國(guó)式現(xiàn)代化的重要保障”“在法治軌道上深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化”等重大論斷。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)：“凡屬重大改革都要于法有據(jù)。在整個(gè)改革過(guò)程中，都要高度重視運(yùn)用法治思維和法治方式，發(fā)揮法治的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，加強(qiáng)對(duì)相關(guān)立法工作的協(xié)調(diào)，確保在法治軌道上推進(jìn)改革。”這深刻揭示了改革與法治的關(guān)系，為新時(shí)代全面深化改革指明了方向。全面深化改革是一項(xiàng)宏大而又復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及若干利益和體制上的深層次問(wèn)題，必須走法治之路，在法治軌道上有序推進(jìn)，以法治引領(lǐng)和規(guī)范改革行為，以法治凝聚改革共識(shí)，以法治破解改革難題，以法治優(yōu)化改革環(huán)境。

　　法治與改革關(guān)系的演進(jìn)歷程

　　法治與改革的關(guān)系一直是人類法律文明史上的重大課題，能否處理好及如何處理好兩者的關(guān)系，直接關(guān)系到改革的成敗，也關(guān)系到法治建設(shè)的成效。

　　法治與改革的關(guān)系集中體現(xiàn)在立法與改革的關(guān)系上，我國(guó)經(jīng)歷了從“立法確認(rèn)改革成果”到“立法服務(wù)改革大局”再到“立法引領(lǐng)改革發(fā)展”三個(gè)階段的歷史演變。

　　第一階段，改革先行、立法確認(rèn)。這主要發(fā)生在改革開(kāi)放初期。由于當(dāng)時(shí)改革處于探索階段，法制尚不健全，因此，在理念上，認(rèn)為改革是立法的基礎(chǔ)，立法是對(duì)改革實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)；有多少經(jīng)驗(yàn)，就立多少法，只有隨著改革經(jīng)驗(yàn)蓄積、條件成熟，法律才會(huì)日益完備起來(lái)。實(shí)踐中，在國(guó)家政策指導(dǎo)下，改革先行，允許各地先行先試，再由立法對(duì)實(shí)踐檢驗(yàn)成熟并可普遍適用的改革經(jīng)驗(yàn)和成果予以確認(rèn)。如果按照時(shí)間的先后，則改革在先、立法在后，先改革再立法。第二階段，立法圍繞改革開(kāi)展，為改革服務(wù)。這主要發(fā)生在黨的十八大之前。該階段，強(qiáng)調(diào)立法要圍繞改革開(kāi)展工作，服務(wù)于改革發(fā)展大局，體現(xiàn)改革精神，落實(shí)改革要求；改革是立法的動(dòng)因，為立法提供不竭動(dòng)力。此時(shí)，立法雖不再僅限于對(duì)改革成果和經(jīng)驗(yàn)的確認(rèn)，也認(rèn)識(shí)到立法與改革的不同性質(zhì)和規(guī)律，并開(kāi)始發(fā)揮自身的能動(dòng)性，但仍未改變改革主導(dǎo)、立法附隨的傾向，強(qiáng)調(diào)立法必須服從和服務(wù)于改革、發(fā)展、穩(wěn)定的大局。值得注意的是，第一階段與第二階段之間雖有所差異，但無(wú)本質(zhì)區(qū)別，都提倡改革先于法治，強(qiáng)調(diào)改革引導(dǎo)法治，法治要服從和服務(wù)于改革，法治要附隨改革并不斷修法，改革促進(jìn)和倒逼法治建設(shè)。其細(xì)微差別就在于第一階段強(qiáng)調(diào)法治對(duì)改革成果的后續(xù)確認(rèn)，而第二階段強(qiáng)調(diào)法治建設(shè)圍繞改革進(jìn)行。第三階段，立法引領(lǐng)、推動(dòng)改革。黨的十八大以來(lái)，以習(xí)近平同志為核心的黨中央對(duì)法治規(guī)律有了更為深刻的認(rèn)識(shí)，也對(duì)法治與改革的關(guān)系進(jìn)行了全新闡釋。提出重大改革于法有據(jù)，要發(fā)揮立法對(duì)改革的引領(lǐng)和推動(dòng)作用，強(qiáng)調(diào)改革的法治化運(yùn)行。這從根本上改變了法治與改革的關(guān)系模式，要求法治先行，法治引領(lǐng)改革、推動(dòng)改革、規(guī)范改革、保障改革，并鞏固改革成果。這不僅是思維方式上的轉(zhuǎn)變，也是方法論上的轉(zhuǎn)變。強(qiáng)調(diào)以法治思維和法治方式全面深化改革，體現(xiàn)了法治與改革的內(nèi)在統(tǒng)一、良性互動(dòng)。

　　從“先改后立”“邊改邊立”到“堅(jiān)持重大改革于法有據(jù)”的立法實(shí)踐創(chuàng)新，體現(xiàn)了我們黨對(duì)法治與改革關(guān)系的認(rèn)識(shí)不斷深化的過(guò)程，也科學(xué)揭示了法治與改革的發(fā)展規(guī)律。注重法治與改革的良性互動(dòng)關(guān)系，成為我國(guó)處理法治與改革關(guān)系的重要理念。

　　法治在全面深化改革中的主要作用

　　新時(shí)代改革具有新的內(nèi)涵和特征，涉及深刻而強(qiáng)烈的利益調(diào)整，其廣度、深度、力度和難度之大，是前所未有的。黨的二十大報(bào)告指出，“重點(diǎn)領(lǐng)域改革還有不少硬骨頭要啃”，在當(dāng)今世界百年未有之大變局加速演進(jìn)、世界進(jìn)入新的動(dòng)蕩變革期的時(shí)代背景下，“我國(guó)改革發(fā)展穩(wěn)定面臨不少深層次矛盾躲不開(kāi)、繞不過(guò)”。因此，改革不僅需要政治勇氣，更需要法治智慧，必須充分發(fā)揮法治的引領(lǐng)、規(guī)范、推動(dòng)和保障作用，需要在法治的軌道上全面深化改革。法治對(duì)改革的作用主要體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

　　一是引領(lǐng)作用。改革是一個(gè)持續(xù)不斷的推進(jìn)過(guò)程，也是一場(chǎng)攻堅(jiān)戰(zhàn)和持久戰(zhàn)。法治的引領(lǐng)作用體現(xiàn)為法治的前瞻性和指引性，旨在為改革定目標(biāo)、定方向、定原則、定方式、定程序、定責(zé)任，使改革能夠有序開(kāi)展和持續(xù)推進(jìn)，避免改革出現(xiàn)失范與無(wú)序狀態(tài)；體現(xiàn)為法治能增強(qiáng)改革的可預(yù)期性，激發(fā)改革者的積極性、主動(dòng)性和創(chuàng)造性。只有通過(guò)法治的引領(lǐng)，才能蹄疾步穩(wěn)推進(jìn)各項(xiàng)改革，才能在穩(wěn)大局、應(yīng)變局、開(kāi)新局中展現(xiàn)新作為。從這個(gè)意義上講，法治就像大海中指明航向的航標(biāo)，而改革則是在大海中航行的巨輪，正確的航標(biāo)能夠確保巨輪順利安全地到達(dá)彼岸。

　　二是規(guī)范作用。法治是規(guī)則之治，具有穩(wěn)定性和規(guī)范性，以法治的“立”或“定”，為改革的“破”或“變”提供規(guī)范。法治將改革的范圍、步驟和內(nèi)容加以框定，保障改革這列動(dòng)車在既定的軌道上穩(wěn)健前行。改革的“變”必須依法而“變”，否則，就會(huì)變形走樣、變味異化，甚至?xí)杰壏嚒Ｈ绻ㄖ嗡季S欠缺、法治觀念淡漠，就會(huì)滋生特權(quán)思想，產(chǎn)生違法施政、執(zhí)法不公等問(wèn)題，改革就會(huì)偏離軌道；如果法治規(guī)范不足、法治手段軟弱，就會(huì)導(dǎo)致有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究等現(xiàn)象蔓延，使改革難以取得預(yù)期成效；如果改革不受法律約束，甚至違法行事，短期內(nèi)也許會(huì)取得速度快、效率高的效果，但也容易出現(xiàn)全局性、長(zhǎng)期性的失誤。

　　三是保障作用。法治的保障作用就是以法治方式突破舊體制、舊利益格局的束縛，最大限度地凝聚改革共識(shí)，形成人心齊、泰山移的氛圍，在法治的框架下解決改革中出現(xiàn)的各種矛盾；就是運(yùn)用法治眼光審視改革問(wèn)題，用法治思維謀劃改革路徑，用法治手段破解改革難題，用法治方式優(yōu)化改革環(huán)境，避免可能出現(xiàn)的無(wú)序狀態(tài)和進(jìn)退失據(jù)現(xiàn)象，保障改革沿著正確的方向前進(jìn)，產(chǎn)生持久的正效應(yīng)。法治可以保證改革合乎理性，為改革提供合法性、權(quán)威性支撐，增強(qiáng)改革的系統(tǒng)性、整體性、連續(xù)性和協(xié)調(diào)性，實(shí)現(xiàn)改革的總目標(biāo)，也可以使改革成果得以鞏固和復(fù)制推廣。

　　四是校正作用。改革是對(duì)社會(huì)各種利益關(guān)系進(jìn)行重新調(diào)整與分配，必然涉及眾多人的切身利益。黨的二十大報(bào)告指出，“深刻的社會(huì)變革，推進(jìn)改革發(fā)展、調(diào)整利益關(guān)系往往牽一發(fā)而動(dòng)全身”，特別是當(dāng)前改革已進(jìn)入攻堅(jiān)期和深水區(qū)，各種利益復(fù)雜交織，社會(huì)矛盾多發(fā)易發(fā)，稍微處理不好就很可能引發(fā)不安定因素。而法治具有分配正義的功能，其平等、公正、安全、秩序等正義性價(jià)值可以調(diào)節(jié)利益分配，回應(yīng)公眾訴求，平衡社會(huì)整體利益，及時(shí)預(yù)防、糾正和制止那些打著改革旗號(hào)規(guī)避或破壞法治的行為；運(yùn)用法治方式協(xié)調(diào)不同主體的利益，可以減少利益分配帶來(lái)的社會(huì)問(wèn)題，緩解結(jié)構(gòu)調(diào)整所造成的陣痛，有效解決改革過(guò)程中出現(xiàn)的矛盾和問(wèn)題。從這個(gè)意義上說(shuō)，法治就是校正器，能及時(shí)校正改革過(guò)程中可能出現(xiàn)的偏差，切實(shí)維護(hù)社會(huì)公平正義。法治的底線就是改革的紅線，法治的底線不能逾越，改革的紅線不能觸碰。

　　可見(jiàn)，法治之于改革的作用具有深刻的理論與實(shí)踐邏輯。習(xí)近平總書(shū)記指出，改革開(kāi)放40多年的經(jīng)驗(yàn)告訴我們，做好改革發(fā)展穩(wěn)定各項(xiàng)工作離不開(kāi)法治，改革開(kāi)放越深入，越要強(qiáng)調(diào)法治。越是到了改革的深水區(qū)，越要發(fā)揮法治的引領(lǐng)和規(guī)范作用；越是重大改革，越要堅(jiān)持法治先行和于法有據(jù)。要以法治之力護(hù)航全面深化改革，將改革成效更好轉(zhuǎn)化為國(guó)家治理效能，開(kāi)辟“中國(guó)之治”新境界，增創(chuàng)“中國(guó)之治”新優(yōu)勢(shì)。

　　在法治軌道上全面深化改革的基本路徑

　　在法治軌道上全面深化改革，就是要在改革的各個(gè)領(lǐng)域充分運(yùn)用法治思維和法治方式，全面推進(jìn)國(guó)家各方面工作法治化，更好地發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預(yù)期、利長(zhǎng)遠(yuǎn)的保障作用。要根據(jù)改革的不同情形，確定法治推進(jìn)的不同路徑。

　　第一，要及時(shí)將改革決策轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范。堅(jiān)持立法與改革決策相統(tǒng)一、銜接，在研究作出重大改革決策部署時(shí)，同步考慮立法需求，及時(shí)提出立法建議，通過(guò)立法做好頂層設(shè)計(jì)、引領(lǐng)改革進(jìn)程，通過(guò)法治方式把改革思想轉(zhuǎn)化為法治精神、原則和規(guī)則，確立全社會(huì)共同努力的方向和遵循的準(zhǔn)繩，從而為改革奠定合法性基礎(chǔ)；要將改革目標(biāo)、改革主體及其權(quán)限、改革內(nèi)容、改革行為模式法治化，為改革提供合法性依據(jù)；要將改革中涉及的其他問(wèn)題，諸如改革的程序步驟等轉(zhuǎn)化為法定程序，通過(guò)法定程序使改革決策更為完善、更加科學(xué)。

　　第二，重大改革須于法有據(jù)。習(xí)近平總書(shū)記強(qiáng)調(diào)，“凡屬重大改革要于法有據(jù)，需要修改法律的可以先修改法律，先立后破，有序進(jìn)行”。于法有據(jù)，就是要做到先立后破，要深化立法領(lǐng)域改革，做好法律的立改廢釋工作，增強(qiáng)法律的及時(shí)性、針對(duì)性和有效性，確保改革依法有序推進(jìn)。無(wú)論是改革思路的謀劃、改革方案的設(shè)計(jì)，還是改革措施的實(shí)施，都必須在法治的框架內(nèi)進(jìn)行，要按照法定程序開(kāi)展，遵循法治原則和精神。實(shí)踐證明，凡是依法進(jìn)行的改革事項(xiàng)于法有據(jù)的，都能順利推進(jìn)各項(xiàng)改革措施落地落實(shí)，也能妥善解決好改革中的各類難題，實(shí)現(xiàn)改革的政治效果、法律效果和社會(huì)效果有機(jī)統(tǒng)一。

　　第三，要完善法律授權(quán)制度。習(xí)近平總書(shū)記指出，“有的重要改革舉措，需要得到法律授權(quán)的，要按法律程序進(jìn)行”。對(duì)那些沒(méi)有法律依據(jù)甚至可能突破法律規(guī)定的改革事項(xiàng)，要按照法定程序完善法律授權(quán)制度，經(jīng)有關(guān)機(jī)關(guān)批準(zhǔn)，授權(quán)相關(guān)主體或相關(guān)地方先行先試，以授權(quán)驅(qū)動(dòng)改革，為局部地區(qū)或相關(guān)領(lǐng)域的改革提供合法依據(jù)。值得注意的是，《立法法》相關(guān)條款對(duì)立法授權(quán)制度作出了明確規(guī)定，不僅對(duì)國(guó)務(wù)院、經(jīng)濟(jì)特區(qū)等常規(guī)性授權(quán)立法作出了規(guī)定，而且第16條還規(guī)定，全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就特定事項(xiàng)授權(quán)在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定；第79條規(guī)定，國(guó)務(wù)院可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)，在規(guī)定期限和范圍內(nèi)暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用行政法規(guī)的部分規(guī)定。這體現(xiàn)出立法為改革預(yù)留了空間，為改革取得合法性創(chuàng)造了條件，為改革的推進(jìn)鋪平了道路。

　　第四，要及時(shí)將改革成果上升為法律規(guī)范，以反哺新一輪改革。改革實(shí)踐無(wú)止境，法治建設(shè)也無(wú)止境。要及時(shí)將那些獲得授權(quán)、先行先試后形成的改革經(jīng)驗(yàn)和實(shí)踐成果通過(guò)立法程序轉(zhuǎn)化為法律規(guī)范，實(shí)現(xiàn)在改革中完善法治，形成與時(shí)俱進(jìn)的良法，最大限度凝聚改革共識(shí)。這既是對(duì)改革成果的確認(rèn)和復(fù)制推廣，也是將改革措施通過(guò)立法上升為頂層設(shè)計(jì)，成為具有前瞻性和普遍約束力的規(guī)范，繼續(xù)引領(lǐng)改革進(jìn)程，并為新一輪改革提供依據(jù)，由此形成改革與法治良性互動(dòng)的格局。

　　總之，全面深化改革必須堅(jiān)持法治先行，先立后破，在法治精神和法治原則的指引下，運(yùn)用法治思維和法治方式推動(dòng)改革向縱深發(fā)展。這既是全面深化改革的必然要求，也是確保改革獲得成功的關(guān)鍵所在。

　　（作者系廣東外語(yǔ)外貿(mào)大學(xué)黨委書(shū)記、廣東省習(xí)近平新時(shí)代中國(guó)特色社會(huì)主義思想研究中心特約研究員）